Взаимоотношения органов власти с товариществами собственников: управление либо контроль?

Отсутствие в законодательстве четкого регулирования взаимоотношений органов власти и ТС создает условия для возможного превышения должностных полномочий: местные исполнительные и распорядительные органы нередко издают обязательные для исполнения предписания, то есть фактически выполняют не только контрольную, но и управленческую функцию. Должны ли органы управления ТС следовать подобным предписаниям и какова ответственность за их неисполнение? Попробуем ответить на данный вопрос в разрезе действующего законодательства и судебной практики.

Какие нормы НПА регулируют полномочия органов власти в отношении ТС? 

Полномочия должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов определены ЖК и Законом Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (далее — Закон).

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 9 ЖК районные, городские исполнительные комитеты, местные администрации районов в городах в области жилищных отношений в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, помимо полномочий, указанных в п. 1 настоящей статьи, также осуществляют:

• контроль за соблюдением жилищного законодательства, в том числе за эксплуатацией жилищного фонда, состоянием в государственных органах, других организациях учета нуждающихся в улучшении жилищных условий;

• контроль за деятельностью, в том числе финансово-хозяйственной, организаций застройщиков, контроль за деятельностью товариществ собственников.

Пунктом 1 ст. 186 ЖК определено, что контроль за деятельностью, в том числе финансово-хозяйственной, организаций застройщиков, контроль за деятельностью товариществ собственников осуществляются областными, Минским городским, районными, городскими исполнительными комитетами, местными администрациями районов в городах в порядке, установленном законодательными актами. 

В соответствии с п. 2 ст. 186 ЖК местные исполнительные и распорядительные органы на соответствующей территории:

— принимают меры по защите прав и законных интересов членов организаций собственников;

— согласовывают кандидатуру председателя правления организации собственников;

— вносят кандидатуру для избрания председателем правления на рассмотрение общего собрания членов организации собственников в случае отсутствия у организации собственников такой кандидатуры;

— вносят предложение о проведении внеочередного общего собрания (собрания уполномоченных) членов организации собственников, в том числе для решения вопросов о досрочном прекращении полномочий членов правления, председателя правления, ревизионной комиссии организации собственников;

— назначают уполномоченное лицо в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, в порядке, установленном актами законодательства;

— осуществляют иные полномочия в соответствии с законодательством.

В частности, иные полномочия местных исполнительных и распорядительных органов предусмотрены ст. 43–45 Закона. Анализ ст. 43 и 44 Закона позволяет сделать вывод о том, что исполкомы первичного и базового уровней в целом не обладают какими-либо властными полномочиями по отношению к ТС.

Согласно ст. 45 Закона к полномочиям местных администраций в области жилищных правоотношений относятся:

• осуществление контроля за соблюдением жилищного законодательства, законодательства в области жилищного строительства, благоустройства соответствующей территории;

• осуществление деятельности по профилактике правонарушений;

• обеспечение осуществления на соответствующей территории контроля за соблюдением законодательства, осуществление разъяснения вопросов применения законодательства, относящихся к компетенции органов местного управления и самоуправления.

Как видно из приведенных норм, в сфере жилищных правоотношений полномочия исполнительных органов носят контрольный, а не управленческий характер. Закон, ЖК или какие-либо иные законодательные акты не наделяют должностных лиц исполнительных и распорядительных органов полномочиями по вынесению обязательных для выполнения требований в отношении неопределенного круга лиц, а также не содержат указаний на то, что их невыполнение влечет установленную законом ответственность.

Вправе ли должностные лица исполкомов требовать от председателя правления ТС выполнения распоряжений? 

В силу п. 3 Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта запрещается и влечет привлечение должностных лиц контролирующих (надзорных) органов к установленной законодательными актами ответственности. В случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта.

Вместе с тем на практике наблюдается иной подход к рассматриваемому вопросу.

Пример из судебной практики

Обстоятельства дела

Заместителем главы районной администрации в г. Минске (далее — администрация) председателю правления ТС было предъявлено следующее требование:

1) принять меры по предоставлению свободного доступа к путям эвакуации в местах общего пользования жилого дома (далее — МОП);

2) принять меры по устранению загромождений в МОП, в том числе в лифтовых холлах и общих балконах;

3) провести обследование МОП на предмет самовольной установки металлических дверей и дверных коробок;

4) принять меры по демонтажу самовольно установленных металлических дверей и дверных коробок в МОП.

О выполнении данного требования ТС предписано письменно уведомить администрацию в установленный срок.

По истечении предоставленного срока комиссией, вышедшей для обследования МОП жилого дома, было установлено, что требование предписания исполнено не в полном объеме. По данному факту в отношении председателя правления ТС был составлен протокол об административном правонарушении по ст. 24.3 КоАП, предусматривающей ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица государственного органа (организации) при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе. В частности, указанным протоколом председателю правления ТС вменялось в вину невыполнение законного требования заместителя главы администрации района в городе при исполнении им служебных полномочий по осуществлению контроля за деятельностью ТС на территории подконтрольного района.

Дело об административном правонарушении было направлено для рассмотрения в районный суд, но возвращено на доработку, поскольку в протоколе не конкретизировано, в чем именно заключалось неповиновение председателя правления ТС законным требованиям должностного лица.

Постановление суда первой инстанции

После того, как дело об административном правонарушении с исправленным протоколом было вновь передано в районный суд, председатель правления был привлечен к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 24.3 КоАП. В обоснование вынесенного постановления суд указал, что предпринятые председателем правления ТС меры оказались недостаточными, поскольку при повторном обследовании мест общего пользования было установлено, что выявленные ранее нарушения не были устранены. 

Обжалование постановления суда первой инстанции

Постановление суда первой инстанции было обжаловано в суд второй инстанции по следующим основаниям:

1) председателем правления ТС были приняты все предусмотренные законодательством меры для исполнения требований администрации: в адрес собственников, допустивших нарушения, были направлены предписания о необходимости их устранения; поданы исковые заявления в суд и впоследствии возбуждены исполнительные производства;

2) лицом, виновным в неисполнении требований администрации, является не председатель правления ТС, сделавший все от него зависящее, а сами члены ТС, не исполнившие предписания и решения суда.

Постановление суда второй инстанции

Суд второй инстанции отменил постановление районного суда с направлением дела на новое рассмотрение. При рассмотрении жалобы суд пришел к выводу, что районный суд не проверил, наделено ли должностное лицо администрации района правом вынесения требований, обязательных для исполнения неопределенным кругом лиц, не подчиненных ему по службе, а также может ли неисполнение предъявленного требования влечь для таких лиц установленную ст. 24.3 КоАП ответственность.

Повторное рассмотрение дела судом первой инстанции

В ходе повторного рассмотрения дела об административном правонарушении должностное лицо, составившее протокол, в подтверждение наличия полномочий предоставило должностную инструкцию заместителя главы районной администрации, согласно п. 2.1 которой последний обязан осуществлять руководство жилищно-коммунальным хозяйством и благоустройством района и отвечать за организацию в районе работы с товариществами собственников, жилищно-строительными потребительскими кооперативами. В свою очередь лицо, в отношении которого ведется административный процесс, и его защитник возражали по существу применения положений представленной инструкции к рассматриваемому делу, поскольку она является локальным актом и не может возлагать какие-либо обязанности на лиц, которые не являются работниками государственного органа, в котором она издана.

Иных доказательств наличия у должностного лица полномочий заявлять подобные требования суду представлено не было.

Вместе с тем постановлением районного суда председатель правления ТС был вновь признан виновным в неповиновении законному требованию должностного лица при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе, и привлечен к административной ответственности в виде штрафа. По мнению суда, обоснованием наличия у заместителя главы администрации района полномочий на предъявление таких требований суд являются ч. 2 ст. 9, ст. 186 ЖК, ст. 45 Закона, а также должностная инструкция заместителя главы администрации района.

Повторное обжалование постановления суда первой инстанции

Постановление суда первой инстанции было обжаловано в суд второй инстанции, однако в удовлетворении жалобы было отказано по тем же причинам, которые были приведены в постановлении районного суда. Таким образом, постановление о наложении административного взыскания вступило в законную силу. Применительно к рассматриваемой теме данный факт означает следующее:

— как местные исполнительные и распорядительные органы, так и суды сочли законной практику, при которой должностное лицо районной администрации не только контролирует деятельность ТС, но и дает обязательные для исполнения требования, тем самым частично подменяя органы управления организации собственников;

— за неисполнение требований должностного лица контролирующего органа председатель правления ТС может быть привлечен к административной ответственности по ст. 24.3 КоАП.

Анализ спора

Описанный выше подход, по нашему мнению, представляется спорным, поскольку у заместителя главы районной администрации, как и иных должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов, отсутствуют полномочия предъявлять требования неопределенному кругу лиц, не подчиненных им по службе (включая органы управления ТС). Данная позиция основывается на следующих тезисах:

1) поскольку законодательством не предусмотрено наличие у должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов права предъявлять обязательные для исполнения требования неопределенному кругу лиц, не подчиненных им по службе, то их невыполнение не может образовывать состав правонарушения, предусмотренного ст. 24.3 КоАП;

2) должностная инструкция априори не является основанием для возникновения таковых полномочий, поскольку она представляет собой локальный акт и распространяется только на работников конкретного местного исполнительного и распорядительного органа, но не на иных лиц. 

Выводы

Анализ норм ЖК и Закона, регулирующих взаимоотношения товариществ собственников с местными исполнительными и распорядительными органами, позволяет сделать вывод о том, что полномочия последних носят контрольный, а не управленческий характер. Право указанных органов издавать обязательные для исполнения требования в отношении ТС и его органов управления законом не предусмотрено. Вместе с тем на практике неисполнение требований местного исполнительного и распорядительного органа может расцениваться как административное правонарушение и влечь установленную КоАП ответственность. Данный факт свидетельствует о том, что взаимоотношения организаций собственников и контролирующих органов нуждаются в более детальной правовой регламентации: представляется необходимым на законодательном уровне закрепить конкретный перечень полномочий местных органов власти по отношению к подконтрольным им ТС. 

ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ: Кристина Подрезёнок, адвокат судебной практики адвокатского бюро REVERA

В соответствии с диспозицией ст. 24.3 КоАП лицо подлежит административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица государственного органа (организации) при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе. 
В рамках рассмотрения дел по ст. 24.3 КоАП важно установить: а) наличие права у должностного лица государственного органа давать распоряжения или требовать; б) обязанность лица исполнить законное распоряжение или требование данного должностного лица.
Как следует из описания судебного кейса, суд принял решение о наличии права у заместителя главы администрации района давать законные распоряжения на основании ч. 2 ст. 9, ст. 186 ЖК, ст. 45 Закона, а также на основании должностной инструкции заместителя главы администрации района, согласно которой «заместитель председателя главы администрации района осуществляет руководство жилищно-коммунальным хозяйством и благоустройством района и отвечает за организацию в районе работы с товариществами собственников, жилищно-строительными потребительскими кооперативами».
Данный вывод суда является спорным: ни указанными нормами права, ни даже предоставленной в материалы дела должностной инструкцией, право заместителя главы администрации района давать распоряжения в адрес председателя товарищества собственников не предусмотрено.
Полагаем, что согласно действующему законодательству заместителю главы администрации следовало руководствоваться п. 4 ст. 186 ЖК и инициировать проведение общего собрания организации собственников о сложении полномочий председателем товарищества собственников. Так, в соответствии с п. 4 ст. 186 ЖК в случае, если:
— в совместном домовладении не обеспечиваются сохранность и эксплуатация общего имущества совместного домовладения в соответствии с требованиями актов законодательства, в том числе обязательных для соблюдения технических нормативных правовых актов, и (или)
— имеет место неоднократное (два и более раза в течение календарного года) нарушение председателем правления организации собственников установленных законодательством обязанностей,
местные исполнительные и распорядительные органы инициируют через правление организации собственников, а в случае отсутствия правления приступают к организации проведения общего собрания членов организации собственников в течение 10 календарных дней со дня получения соответствующей информации. Общее собрание членов организации собственников рассматривает вопрос о сложении полномочий председателем правления организации собственников.
Нельзя не согласиться с авторами статьи о том, что взаимоотношения организации собственников и местных органов власти нуждаются в детальном правовом регулировании. Так, во избежание неоднозначного толкования и с учетом существующей судебной практики считаем возможным прямо предусмотреть на законодательном уровне право местных органов власти давать распоряжения в адрес органов управления организаций собственников по вопросам, связанным с эксплуатацией общего имущества совместного домовладения.